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地方法治建设困境研究——以邯郸招商乌龙事件为例
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2018/3/23 16:11:46  

摘 要: 作为地方公共利益代表的地方政府在招商引资过程中被骗,是对政府公信力的巨大损害,究其原因在于经济利益和政绩的驱动,以及公权力缺乏监督和控制。地方政府招商引资被骗凸显出地方法治建设的困境,主要体现在地方政府法治思维欠缺、地方法治建设没有严格落实到位、地方政府权力失去监督和制约。为此,地方法治建设不能仅仅停留在口号上,要真正付诸实施,做到自我革命、自我束缚;要改变现有的政绩考核机制,摆脱“以GDP 论英雄”的观念,树立科学的政绩观;健全横向责任追究机制,加大对主导招商引资官员的问责力度;加强法治社会建设,发展和壮大当地社会组织,提高民众法治素质,监督地方政府公权力的行使。

关键词: 地方政府;招商引资;地方法治建设;权力监督和制约

招商引资是地方经济发展的重要引擎,地方政府想方设法通过各种途径进行招商引资,以推动本地区社会经济的跨越式发展,有些地方甚至将招商引资当成本届政府的“一号工程”“天字号工程”。面对中国经济发展进入新常态以及经济下行压力加大等诸多复杂因素,仅仅依靠政府主导的招商引资模式来发展经济会带来许多弊端,也就是说,在地方政府深度介入招商引资的过程中,不可避免地会遇到诸如欺骗等问题。

从近一年媒体曝光的事件来看,深陷招商引资被骗旋涡的主要有邯郸市政府。① 作为地方公共利益的代表,聚集了众多优秀人才和智慧的地方政府,却在招商引资过程中连投资企业具体名称都没有调查清楚,就与之签订合作协议,这是对政府形象的巨大损害。在这一事件背后,我们要追问:地方法治建设在其中到底应该发挥何种作用? 地方政府官员在行使招商引资权力时是否受到应有的监督? 如何汲取此次事件的教训并完善中国的地方法治建设,是本文的主要目的所在。

一、地方政府招商引资被骗原因

何种原因导致地方政府在招商引资过程中被骗,地方政府在整个招商引资过程中的决策过程是否科学、民主,各个职能部门有没有尽到谨慎的审查义务,监督部门有没有尽到监督义务等,这些问题不能不引起我们的深刻反思。地方政府招商引资被骗的原因,概括起来,主要包括以下几点:

首先,财政驱动。经济发展是地方政府的一项重要职能,通过招商引资带动本地经济增长是一个十分重要和明智的抉择。地方政府通过招商引资推动本地区经济增长可以带来诸多好处,比如大量资金和项目的引进,可以扩大地方财政收入的支配权,转而用于本地基础设施建设,提高了地方政府官员为本地区发展谋划的积极性。正如某地负责招商引资的领导所说,这个GDP 既不能发工资,也不能发奖金,一定要抓钱,我们现在最看重财政收入。① 由于分税制改革确立了地方财政的相对独立性和自主性,同时也确立了财政收入权上收和支出权下放制度,导致地方政府预算以内的财政收入大幅减少,而地方事权却在大量增加,所以地方政府不得不从预算以外牟取收入,如把大量农村集体土地转为国有土地,地方政府以极低的补偿征收大量农村集体土地,这些征收土地成为地方政府招商引资的最大资本,这些国有土地通过出让的形式进行招商引资,有的地方甚至为了吸引外资,采用零地价,或者大幅度降低土地价格的形式以吸引外资入驻[1] 。当外资企业入驻以后,大量的资金投入会逐渐沉积为企业的运行成本,企业只有不断扩大规模,才能获得更多的利润,这样地方政府就能通过扶持和培育企业发展壮大扩大税源,增加了财政收入,地方政府就拥有更多的财政支配权。也就是说,追求财政收益最大化是地方政府的首要目标。财政收益最大化支配着地方政府的行为,这是地方发展型政府的典型特征[2] 。

其次,政绩驱动。政绩就是官员在所在地区主政期间取得的业绩,它是官员选拔的重要依据之一。地方官员都会想方设法地谋求政绩,以获得提拔升迁的机会。政绩的表现多种多样,但是由于信息不充分,各种公共服务职能难以量化,因此经济绩效仍属于核心指标,仍是官员晋升至关重要的条件。《土地管理法》第46 条规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”现行法律赋予县级地方政府出让土地的权力。土地无论用于房地产开发,还是用来作为工业用地,吸引投资者,都会带来巨大的升值空间,这也是地方官员谋求经济增长政绩的最好手段。

再次,权力失控。财政和政绩驱动只是地方政府被骗的诱因,并不是根本原因。在招商引资过程中肯定存在各种风险,地方政府也必然慎之又慎,地方政府中精通国家法律的人员也不在少数,何以出现被骗现象呢? 究其原因,主要是法治缺失,导致权力失去制约和控制,因而在政绩和财政双重驱动之下,地方政府失去应有的理性和警惕,从而使得其深陷骗局而不能自拔。

地方政府内部负责招商引资的主要是商务部门,商务部门在进行招商的过程中不可能不进行合法性评估,商务部门还会会同环保、规划、工商管理、税务、发改委等部门进行论证,之后还有政府法制办予以合法性审查,同时出具法律审查意见书,以保证招商引资各类优惠措施的合法性,最后还有各级政府法律顾问团队予以审查,这些法律顾问团队由本地专职律师和法学专家组成,具有深厚的法律理论知识和实务技能。如果这些部门都尽职尽责,何以出现政府被骗的结果呢? 这是中国地方政府体制问题,公安、税务、发改委、规划、工商这些部门虽然实行垂直领导,但同时也要接受本级地方党委领导,这就是在条条和块块管理模式之中。条条块块管理才是根本,同级各个机关接受同级党委的领导[3] 。也就是说,发改委、税务部门、工商部门、规划部门、国土部门一路对项目开绿灯。在现有同级党委领导体制之下,地方党委和政府主要负责人基于财政和政绩驱动,各个地方政府官员全力配合,从而让骗局得逞。

有学者认为,地方政府施政过程中往往贯穿着经济、政治和法治逻辑。当三重逻辑发生冲突时,地方执政者首先考虑的是政治逻辑和经济逻辑,最后才是法治逻辑。以经济建设为中心是国家的基本战略思想,地方政府也需要把主要精力放在地方经济发展上面,只有地方经济发展了,才能顺应上级以GDP 增长率为中心的考核要求。在GDP 考核压力下,地方政府主要官员展现政绩的重心发生倾斜,即经济建设对于官员行为的约束已经超过法治建设对官员行为的约束,因而地方政府及其主要官员往往以牺牲法治来换取经济增长率[4] 。所以,在招商引资过程中,地方政府及其各个部门才会集体失声,对行骗者失去应有的警惕,或者说地方政府主要官员之间对于招商引资违法行为达成某种默契,生怕得罪投资者,以防投资落空、GPD 增长率下降、政绩降低。

另外,以经济建设为中心和追求地方经济高速增长的经济逻辑,形塑了地方政府集权化的治理结构,即只有地方政府权力集中,在地方政府主导官员同意之后,其他各个政府职能部门予以配合,才能在招商引资过程中集中主要力量争取到项目和资金。这样一种集权化的过程恰恰对法治分权原则构成严峻的挑战。法治的核心要义在于权力限制和权利保障,公民权利保障是法治的目的,而权力限制是达致该目的的必要手段。法治要实现对权力的限制,权力之间的横向监督和制约是一个重要途径。但是通过权力之间的分立和平衡来限制权力,也有诸多局限性,比如权力之间的这种平衡在政治实践中一旦被打破,必然会削弱其制约有效性;同时分权还有可能导致政府缺乏效率,如亨廷顿所说,分权的一个显而易见的代价就是政府缺乏效率[5] 。然而,虽然分权可能导致政府的效率低下,导致地方经济增长率降低,但是通过分权,增加更多的政府部门对权力的分享,从而使涉及招商引资的各个职能部门之间能够作出独立的判断,最大限度地减少行政机关犯错的可能性,也可以避免地方政府受骗等多方面损失。

二、当前中国地方法治建设的主要困境

自从十多年前,“法治江苏”“法治浙江”等口号相继提出,地方法治建设就成为地方践行法治精神的一股重要力量;中共十八大以来,以习近平为核心的党中央更加重视法治建设,提出一系列关于法治的重要观点、原则和战略构想,这为各个地方在实施国家法治战略时积极从事地方法治实践探索提供了广阔的空间。但是通过邯郸乌龙招商事件,我们可以看出地方党委和政府领导仍然存在缺乏法治思维、法治意识淡薄、权力之间缺少应有的监督和制约等有违法治精神的情况,凸显出地方法治建设的困境。

首先,地方政府法治思维欠缺。从表面上看,近年来,地方政府在积极推行地方法治建设,有的地方甚至上升到地方法治竞争的高度。① 中共十八届四中全会强调,坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。习近平指出,全面依法治国必须抓住领导干部这个关键少数。为了将上述会议精神和讲话精神法制化和规范化,中央两办于2016 年12 月印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,要求把地方党政干部推动地方法治建设的实绩纳入干部考核。但是这些政策文件的实施效果怎么样,是否真正落到实处,如何对第一责任人推行法治建设职责进行考核,这些需要进一步考查。

这也从另一方面说明,过去很长一段时间,中国地方党政负责人在推行法治建设过程中存在不足。有些地方领导干部认为,法治建设是虚的,只有经济建设搞上去,当地的GDP 增长速度提高了,才是实际的,因而许多地方往往利用法治手段推动经济的增长,实际上变成了政府对经济的强行干预,对法治发展极为不利。钱颖一认为,法治在经济发展过程中,第一个作用就是约束政府对经济活动的任意干预,通过约束政府行为,政府的经济政策不可以朝令夕改,政府的承诺变得可信,因而会使企业和个人放心投资[6] 。张守文认为,政府职能不清,就会使其配置范围扩大,从而挤压市场配置,因而,在法律上限定政府职能和限制政府权力非常必要[7] 。但是在现实中,政府往往利用强制手段干预招商引资行为,这是政府越位履行行政职能的表现。比如,中共邯郸市委、邯郸市人民政府2003 年发布的《关于举全市之力促开放兴市的决定》第16 条规定:各级、各部门、各企业都要承担招商引资任务。从市级领导干部做起,一级抓一级,人人有压力,市级党政领导同志每人依托一个部门,每年至少引进一个500 万美元以上的项目,县(市、区)和市直经济、综合部门主要负责同志每年至少引进一个300 万美元以上的项目。② 这是典型的以政府强制手段要求每个单位都承担招商引资任务,以提高当地经济发展水平,其实质是用法治手段推行强制性命令。在这一规定中,我们看不到稳定持续的法律框架,看不到该规定的合法性所在。这一规定忽视了政府采用强制手段干预招商引资是对当地法治发展的极大破坏,是权力的任性、不受控制,同时也影响企业的自主发展、破坏政府各部门的公益性特征。

其次,地方法治建设没有严格落实到位。近年来,各个地方政府纷纷意识到招商引资对地方经济发展的巨大推动作用,一些地方也存在对外来投资者产权保护不够、执法不公的情况。李克强总理在地方调研时,不少企业包括台湾地区商人、外商反映,在招商引资中存在侵犯知识产权、坑蒙拐骗等行为。企业自身难以解决,如果政府把这些问题管住了,企业的心头之痛就解除了[8] 。为此,各个地方政府和人大出台了大量优化本地投资环境、保护外商投资利益的地方性法规。以邯郸为例,从2000年到2011 年,先后制定了七部规范性文件,规范和引导当地的招商引资行为,足见当地政府推动招商引资决心之大、力度之强。① 这些文件规定了大量改善营商环境的举措,主要包括认识到招商引资在地方政府工作中的重要作用,转变政府职能,坚持放管结合,做好产业转型升级等内容。同时也规定了如何科学引导外资、规范项目管理、严格监管责任等内容。② 这说明地方政府在制定招商引资规范性文件中已经足够谨慎和细致,相信该规范性文件如果能够得到严格落实的话,可能就不会有乌龙招商事件的发生。即使该规范性文件是在该项目签约之后出台的,如果地方政府能够严格落实,严格履行其中的项目巡查制度、验收评价制度,也会识破其中的骗局。

再次,地方政府权力失去应有的监督和制约。目前涉及招商引资的地方法治建设,主要体现在加强和营造良好的投资环境上,比如精简和下放行政审批权限,为企业发展提供司法保障等内容,至于在如何限制政府权力、如何保障公民权利等法治核心要义方面还只是停留在口号和原则层面,很少能够具体实施。权力在地方政府机关部门之间失去制约和监督,是地方政府受骗的根本原因,所以在招商引资的制度构建上,必须下大功夫进行法治政府建设,使得政府及其各个部门的权力真正受到监督和制约,这要求地方政府必须进行自我革命、自我束缚,减少权力寻租的空间,强化各个部门之间的监督和制约。目前地方各种权力处于条条、块块并以块为主的状态,即使是以块为主,以同级党委、政府领导为主,也要求党委严格依据党内法规进行活动,地方党委实际上成为地方最高权力机关,地方党委要严格依法执政,带头守法,保证各个部门之间权力得到有效的监督和制约。只有这样才能防止政府被骗等情况发生。

三、完善地方法治建设的路径选择

如果要杜绝地方政府在招商引资过程中被骗的局面,需要尊重市场规律,从政府主导模式向政府提供良好的营商环境转变,从政府唱戏向政府搭台转变,从政府管理模式向政府服务模式转变。为此,需要从理念到具体,再到社会基础的制度建构,通过三位一体的法治建设,推动地方政府严格依法行政,建设法治政府,这样才能引导招商引资沿着正确方向前进,才能摆脱招商引资被骗的尴尬局面。

首先,地方法治建设不能仅仅停留在口号上,要付诸实施,真正做到自我革命、自我束缚。在权力系统中,行政权最为庞大,人员最为众多,分享国家权力最大,因而依法行政是法治国家建设的关键。习近平指出:“全面依法治国,要建立严密的法治监督体系。权力不论大。灰皇茉际图喽,都可能被滥用。”[9] 为此需要用制度管权,把权力关进制度的笼子里,要编密和扎紧制度的笼子,需要按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的原则区分和配置权力。要保证行政机关依法行政,仅仅依靠政府机关工作人员的自身自觉是远远不够的,还需要加强对行政权力的外部监督和制约。不妨扩大行政公益诉讼的受案范围,强化司法权对行政权的外部监督,由于司法权具有独立性、中立性和程序性等特征,可以有效克服地方政府行政决策的短期性、主观性、盲目性,对于纠正地方政府的非法治行为能够产生积极作用[10] 。

地方政府需要严格依法行政,坚决树立“法无授权不可为,法有授权必须为”的法治理念,严格在法律法规允许的范围内行使行政权力。法治期待公民和官员的是对法律的绝对忠诚[11] 。要使法治建设真正成为一种硬标准、硬要求、硬约束,建设法治政府是政府的一场自我革命,任务艰巨,不能仅仅停留在口号上,需要拿出壮士断腕的精神,承受从自身割肉的痛苦。一方面,切实转变政府职能,促使一些行政权力从市场领域退出,由企业和其他市场组织承担;另一方面,在政府各个机关内部要真正做到各司其职,各负其责,权力之间受到相互的制约和监督,从而避免整个政府作出错误性判断。

其次,改变现有的政绩考核方式,摆脱“以GDP 论英雄”的观念,树立科学的政绩观。习近平总书记提出,要把民生改善状况、社会进步、生态效益等指标和实绩作为考核干部的重要内容[12] 。中央政府多次发布规范性文件要求在干部考核过程中贯彻上述精神,这些文件对于引导广大干部摆脱“以GDP 论英雄”的观念、树立绿色生态政绩观具有重要意义。① 地方政府也应该树立科学的、生态的、可持续发展的政绩观,从当前社会公共服务、法治发展、生态环境保护、党的建设等多角度对干部进行考察。只有这样,才能摆脱地方政府在招商引资过程中急于求成心态,摆脱渴望通过招商引资提升官员政绩,从而放松对行骗者的警惕,发改委、国土、税务、工商等部门一路绿灯,结果使骗子屡屡得逞的局面。

再次,健全横向问责机制,加大对主导招商引资官员问责力度。要规范地方政府招商引资行为,必须建构完善的地方政府权力运行机制。明确决策过程中行政首长或党委书记的责任,对于实行集体决策的行为,要明确集体辞职制度,同时建立讨论、辩论、投票备案制度,参与决策的领导对于自己在决策会议上的观点和态度要承担相应责任。地方政府招商引资被骗往往需要一个较长的发现过程,当时主导招商引资该项目的官员有的可能已经退休,有的可能已经调离,有的可能因政绩突出而被提拔任用,但是不管这些官员是否在任,都需要严厉追究主导官员失职、渎职责任,进行终身追责,轻则给予党纪政纪处分,涉嫌犯罪,移送司法机关处理。通过查处招商引资被骗过程中主导官员的责任,倒逼地方政府在招商引资上严格依法行政。

当然这些措施往往是通过高层政府对下级官员的问责进行的,而不是通过司法机关依据现有法律对具体案件进行处理,这样无疑削弱了通过司法权对行政权进行监督控制的力度,导致地方政府很难受到法律的约束,对于地方法治建设是十分不利的。为此,不妨加强对地方政府行政权力的横向问责机制,强化同级人民代表大会对地方公共政策制定和实施的事前监督力度,以及强化通过司法权对地方行政权的事后监督力度。这样对于约束地方政府的盲目行为、确保地方政府职能得到全面依法履行是大有裨益的。

最后,加强法治社会建设,提高民众法治素质,监督地方政府公权力的行使。西方国家法治实践证明,多种势力之间多元与妥协是西方国家法治生成的重要因素。塔玛纳哈教授在分析中世纪欧洲法治生成时指出,随着商人和资产阶级的崛起,贵族竭力抑制商人的财富,教会通过禁止高利贷抑制商业信用,贵族通常会抵制向君主提供军事或者财政捐助,君主也会支持商人领导下的反对贵族的诸般斗争,当商人把君主看成最大威胁的时候,他们又会与贵族结盟反对君主,当这些因素汇集起来的时候,多元与妥协就不可避免,与之相随的是在政治和法律上对他们利益的确认,这就昭示着西方封建制度的死亡是命定的结局,一种全新的社会和一系列法律制度也随之诞生[13] 。在当代西方国家,各种社会集团、社会势力、非政府组织,都日益运用其所拥有的社会资源、社会权力,从外部对国家权力施加影响,以遏制国家权力的专横,并使之朝有利于社会集团、群体的利益倾斜。代表个体权利的社团组织通过对文化生活和政治生活的参与,可以减轻或抑制政府权力的单向控制,加大政府进行控制的成本,使得以社会制约权力走进现实实践。这也提示我们,在当前要发展壮大社会组织,通过社会组织的努力,可以有效制约政府权力的滥用,推进法治政府建设,预防地方政府在招商引资过程中的失范行为。

总而言之,地方法治建设要真正付诸实施,招商引资各项规章制度的建构要严格落实到位,要改变现有的政绩考核方式,摆脱“以GDP 论英雄”的观念,树立科学的政绩观。强化招商引资横向责任追究体制,加大对主导招商引资官员的问责力度。加强法治社会建设,壮大当地社会组织,提高民众法治意识,加强对地方政府公权力的监督,确保地方政府权力依法履行。相信通过上述地方法治建设,可以有效避免地方政府在招商引资中的被骗局面。

参考文献:

[1]万江.中央经济政策的地方执行研究:以招商引资为例[M].北京:法律出版社,2012:41.

[2]郁建兴,高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基。郏剩荩泄缁峥蒲,2012,(5):107.

[3]侯猛.当代中国政法体制的形成及意义[J].法学研究,2016,(6):8.

[4]陈国权.地方政府的法治悖论与三重治理逻辑[N].社会科学报,2016-05-12(3).

[5][美]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华,等,译.上海:上海人民出版社,2008:90.

[6]钱颖一.市场与法治[J].经济社会体制比较,2000,(3):4.

[7]张守文.政府与市场关系的法律调整[J].中国法学,2014,(5):65.

[8]李克强.简政放权,放管结合,优化服务[J].中国行政管理,2015,(6):6-7.

[9]中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2015:60.

[10]周尚君.地方法治竞争范式及其制度约束[J].中国法学,2017,(3):99.

[11][美]诺内特,塞尔兹尼克.转变中的法律与社会:迈向回应型法[M].张志铭,译.中国政法大学出版社,1994:75.

[12]习近平. 确保党始终成为坚强领导核心[N].人民日报,2013-07-10.

[13][美]塔玛纳哈.论法治———历史、政治和理论[M].李桂林,译.武汉:武汉大学出版社,2010:40.

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