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PPP项目腐败风险防范探讨
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2018/3/22 9:45:35  

摘    要:政府引入PPP项目的目的在于充分发挥政府部门和社会资本各自的禀赋优势以提高公共服务供给质量和效率, 从而实现公共利益最大化。为此,政府需要充分发挥PPP应具备的转变政府职能、激发市场活力、减轻财政负担等基本功能。但在现实中, 由于各种因素的影响, 政府在实施PPP项目时容易偏离其目的及功能, 致使PPP项目存在腐败风险, 具体表现为信息公开的腐败风险、职能履行的腐败风险、招标竞标的腐败风险、制度落实的腐败风险、官员自身的腐败风险等。在剖析腐败风险原因的基础上, 提出加快政府职能转变、建立公平合理的市场竞争机制、构建完备的信息公开机制、健全PPP监督机制以及完善有关PPP的法律体系等具体措施, 以期为预防PPP项目腐败风险提供借鉴。

关键词:PPP; 目的功能; 腐败风险; 防范风险;

近几年来, 改善公共服务供给、转变政府治理方式已成为实现国家治理体系和治理能力现代化目标的题中应有之义。中共十八届五中全会通过的“十三五规划建议”明确指出:“增加公共服务供给, 创新公共服务提供方式, 能由政府购买服务提供的, 政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的, 广泛吸引社会资本参与。”PPP作为一种新的公共服务供给方式应运而生, 并受到各级政府重视, 日益成为推进公共服务市场化改革的重要抓手。PPP项目的目的是通过引入市场竞争机制, 提高公共服务供给质量和效率,从而维护社会公共利益。但是在现实中, 由于各种主客观因素的影响,政府在实施PPP项目时容易发生项目的实际结果与其目的相偏离, 即造成PPP项目异化甚至出现“伪PPP”, 致使PPP项目运作过程中存在风险, 尤其是腐败风险。针对PPP项目存在的腐败风险问题,目前学术界已经注意到但尚未进行系统分析, 他们的研究重点更多地聚焦于公共服务市场化腐败这一宏观领域, 并从不同视角进行了独特性研究, 提出了众多建设性建议, 为进一步研究PPP项目存在的腐败风险问题提供了参考。然而, 既有研究一般拘泥于供给主体、供需结构、腐败现状描述、国际经验分享等问题, 鲜有人从PPP目的及其基本功能对滋生腐败风险进行分析。实际上, PPP项目腐败风险的滋生在很大程度上归因于政府在行使公共权力时背离了PPP项目的目的、性质、基本功能及其核心价值目标, 使得PPP项目运行异化而出现权力的寻租腐败。

一、我国政府引入PPP项目的目的及其功能

PPP(Public-Private-Partnership) , 中文译作“政府和社会资本合作”, 它是指政府部门和社会资本合作过程中, 让社会资本所掌握的资源参与公共服务供给, 从而更好地实现政府部门职能并同时为社会资本带来利益。通过这种建立合作伙伴关系, 使得有限资源发挥更大作用,实现为社会公众提供高效优质的公共服务。[1]传统的政府垄断提供公共服务所导致的低效率难以使既有的供给能力满足社会公众日益增长的需求, 地方政府债务的高筑也难以维持需要不断提升的公共服务供给能力。从深层次来看, 一方面, 伴随着新型城镇化脚步的加快,居民生活水平日益提高, 公众权利诉求随之增加, 人们越来越期望政府能够用更少的成本提供高质量的公共服务;另一方面, 公共资源具有稀缺性, 可持续的经济社会发展须以效率为导向, 公共服务市场化制度安排或许能改变目前公共服务供给低效状态, 同时对于追求稳定回报的社会资本来说, 公共服务领域十分具有投资价值。[2]在这样的大环境下, 公众需求和社会资本的投资冲动共同促成了以PPP为主要内容的制度变迁。

我国政府推行PPP的目的在于, 通过引入市场竞争机制与激励约束机制, 充分发挥政府部门和社会资本各自的禀赋优势, 以提高公共服务供给质量和效率, 从而实现公共利益最大化,这也正是PPP追求的核心价值目标所在。在这种制度安排下, 由于社会资本可利用资金筹集、技术、管理等优势投入到PPP项目的融资、建设和运营当中去, 在很大程度上有助于缓解政府财政压力, 分割政府承担的风险, 更为重要的是, 能够促使政府服务归位, 将更多的资源和精力应用到政府组织与管理方面。由此有学者认为, “PPP是一种资源配置机制和政府治理理念的创新与转变。”因此, 我国政府引入PPP应追求以下基本功能以确保PPP目的顺利实现。

(一) 促进政府职能转变, 建立服务型政府

过去, 政府垄断一切公共资源和包揽一切公共事务, 政府成为公共服务惟一的提供者, 造就了一个高成本、低效率的“全能型政府”, 而社会公众只能被动地接受政府提供的公共服务, 没有选择的权利。传统政府集中精力于经济建设, 单一的公共服务提供方式弱化了政府的社会管理和公共服务职能。随着现代市场经济的发展和政府转型的需要, 公共服务市场化改革成为大势所趋, 它要求以公众需求为导向, 鼓励社会资本参与公共服务提供,由此促进政府向“服务型政府”转变。在政府和社会资本合作中, 首先政府由公共服务的生产者、提供者转变为公共服务的监管者。市场主体作用的加强决定了政府不再承担公共服务的生产, 政府将逐渐淡出公共服务的直接供给, 且不断强化其社会管理和公共服务职能。具体而言, 政府在为市场经济创造良好环境的同时, 监督社会资本在PPP项目建设和运营过程中是否保质保量地完成工作, 杜绝一切可能存在的腐败风险。政府从注重微观管理转变为注重宏观管理, 成为制度的供给者。政府站在全局的角度, 专注于PPP政策、相关制度的制定与优化,为政府和社会资本合作提供强有力的规则支持。

(二) 激发市场主体活力, 提高公共服务质量和效率

公共服务具有非竞争性和非排他性, 由政府来提供公共服务更具先天优势, 因此一直以来, 政府成为公共服务的主要生产者和提供者。但是传统的“官本位”管理思想极易造成政府垄断提供公共服务的局面。一方面, 由于没有竞争压力, 政府不仅可以随意定价, 而且缺乏成本意识, 致使公共资源的浪费;另一方面, 在制度约束机制不健全的情况下, 政府垄断严重影响公共服务质量和供给效率。当前国家出台政策鼓励在公共服务领域推行政府和社会资本合作, 意味着政府利用市场竞争机制和激励约束机制来提高公共资源利用效率、降低成本费用, 从而实现资源的优化配置;与此同时, 政府通过引入社会资本参与提供公共服务, 不仅可以激发市场主体固有的活力, 为公共服务领域注入新鲜力量, 还能带来丰富的管理经验和先进的创新技术, 有助于改进和优化公共服务供给, 实现公共利益最大化的价值。总之, 这种建立在平等合作基础上的长期伙伴关系, 引入了市场竞争机制, 激发了市场主体活力, 发挥了政府和社会资本的禀赋优势, 提高了公共服务质量和供给效率,满足了人民群众对于高质量公共服务日益增长的需求, 这对于增进社会和谐、提升民众幸福感具有实在意义, 最终有利于社会公众利益最大化。

(三) 减轻政府财政负担, 分解政府承担的风险

长期以来, 地方政府由于没有融资权力,在面对基础设施建设、公共服务供给所需资金不足的情况下, 他们选择以财政拨款或土地注入等方式设立地方政府融资平台来进行资金筹集, 其中贷款资金主要来源于银行、信托等金融机构。这种单一的融资方式虽为推进地方经济社会发展发挥过重要作用, 但政府融资平台举债规模的不断膨胀以及自身偿债能力的不足, 容易诱发地方政府财政金融风险。尤其是当前随着新型城镇化的推进以及人口老龄化问题的逼近, 未来需要投入大量的公共资源以满足城市公用事业以及道路、医院、养老等公共产品和服务的客观需求, 势必导致地方政府债务进一步激增。为规范地方政府性债务、切实防范财政金融风险, 2014年10月, 国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》, 要求剥离地方政府融资平台,同时鼓励在公共服务领域推广使用PPP。PPP改变了传统模式下政府作为惟一融资主体和承担全部风险的方式。一方面, 社会资本 (或项目公司) 成为融资主体, 且综合运用银行贷款、债券融资、自有资金等多种渠道为PPP项目提供资金, 而政府主要是通过给予PPP项目财政补贴等方式保障社会资本长期稳定收益, 这在很大程度上减轻了政府的财政负担;另一方面, 政府和社会资本共同承担PPP项目全生命周期中存在的所有风险。依据参与方风险承受能力的不同, 将项目风险交由适合的参与方承担以提高风险承受能力, 降低整个PPP项目风险。

二、PPP项目存在的腐败风险

政府引入PPP, 不仅可以改善公共服务供给低质低效状况, 促进政府公开、高效、透明, 还有助于倒逼政府加快职能转变,提高治理能力。但是, 在政府和社会资本合作的过程中, 在某些领域和环节, 政府工作人员在行使公共权力时易受到各种主客观因素的影响, 有可能做出违背PPP目的及功能的行为, 结果使得PPP的价值目标偏离公共利益导向,从而诱发腐败风险的滋生。风险是指“影响未来事件发生的可能性及后果的某种不确定性”, 它的本意在于可能发生的危险,具有不确定性。[3]腐败风险是指公职人员在履行岗位职责或在日常生活中发生腐败行为的可能性。凡是拥有权力的部门或个人, 都有可能存在发生腐败行为的风险, 政府和社会资本合作亦是如此。依据财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行) 》 (以下简称PPP操作指南) , PPP可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五大阶段, 而项目采购和项目执行是腐败风险存在的高发区。

(一) PPP项目采购阶段的腐败风险

PPP应用于公共服务领域, 关系到国计民生与社会公众利益问题, 因此, 政府和社会资本之间的合作应当以实现公共利益最大化为核心价值目标, 并且要确保PPP项目整个生命周期的运作过程及其相关信息公开透明以维护社会公众的知情权和监督权。然而, 公共选择理论认为, 现实生活中的政府并不是完全追求公共利益最大化的。由于各种显性和隐性因素的存在, 实现这一目标总是十分困难。政府作为社会公众的代理人, 同样有追求自身利益的动力。在行使公共权力时, 政府很有可能受到追求自身利益的驱使滥用职权、谋取私利。具体而言, 在PPP项目采购阶段, 政府部门掌握大量有关PPP的信息资源, 相比于社会资本处于信息优势地位。政府官员如若违背PPP信息公开透明原则, 由此带来的信息不对称会导致政府滥用公共权力, 这为腐败风险的滋生创造了条件。

PPP操作指南将PPP项目采购阶段细分为社会资本资格预审、采购文件编制、响应文件评审以及谈判与合同签署等4个环节。PPP项目采购阶段伊始, 项目实施机构会依据项目需要发布资格预审公告, 邀请有意愿投标的社会资本参与资格预审。如果政府内部监督体系不健全, 在发布公告时, 部分政府官员可能为了谋取私利不进行信息的完全披露或将信息发布在覆盖范围较小的信息源上, 甚至只通知与自己有利益往来的社会资本参与资格预审。通过这种设置信息盲点的方式迫使想要获得代理权的社会资本使用行贿、回扣等非法手段获得被隐藏的重要信息。资格预审是政府部门在正式招标前对参加投标的社会资本的资格和能力的预先审查, 以更多地了解他们的财务能力、技术状况、业界信誉以及类似工程的施工经验等, 方便政府部门选择在财务、技术、信誉、经验等方面合格甚至优秀的社会资本参与投标, 同时也可避免不合格或资质不符的社会资本做无谓的投标。PPP操作指南明确指出, 最终通过资格预审的社会资本不足3家的, 可依法调整原先拟定的采购方式。然而, 面对利益的诱惑, 政府官员在资格审查过程中可能利用职权设置特殊的标准或建立不必要的审查条件来限制其他社会资本参与竞标, 从而帮助寻租社会资本顺利通过审查并缩小竞争范围, 甚至操控最后的审查结果, 将合格的社会资本控制在3家以内, 以改变实施方案中的采购方式, 便于寻租社会资本顺利中标。在重庆的某些PPP项目中, 政府部门与民营企业事先达成意向致使招标不足3家, 这种人为地规避竞争和试图设租的情况现实中不在少数。

目前, 许多地方政府部门关于公共服务的采购方式、投标者资质条件、评标细则、合同管理等方面未做出详细规定。在实际运行中, 不少PPP项目并非完全取决于公认的权威性和专业性。在行政意愿而非公平的市场竞争占主导的情况下, 政府官员的主观意愿可能具有决定性作用。一旦制度约束不完备, 很容易诱发权力寻租等腐败行为。[4]在招投标过程中, 政府官员为了保证寻租社会资本中标可能会向其泄露竞标信息, 因为这种行为隐蔽性强, 难以被察觉, 在PPP项目采购中屡见不鲜;也可能设置招标门槛, 从寻租社会资本使用角度出发, 以服务质量、工程时限、技术标准以及配套设施等需求为由, 提高资质标准。招投标一结束就进入文件评审环节。文件评审是PPP项目采购阶段不可或缺的一个重要环节, 评审结果具有不可替代的权威性, 往往直接决定了最后的中标者。因此, 评审成员极有可能成为参与竞标的社会资本的寻租对象。由于评标主观性较强, 评标细则不完善, 评审成员可能借此设置为寻租者“量身定做”的评审标准以在评审环节获得高分, 战胜其他竞争者。

政府官员为追求私利, 可能利用掌握的公共权力和信息优势对PPP项目采购各环节进行暗箱操作, 这不仅违背政府推行PPP是为了引入市场竞争机制, 激发市场活力的初衷, 而且最终获得代理权的寻租社会资本也未必能提供优质高效的公共服务来满足社会公众的需求。另外, 寻租腐败行为具有强烈的示范效应, 它会驱使更多的政府部门或官员参与寻租活动, 致使权力腐败愈演愈严重。[5]

(二) PPP项目执行阶段的腐败风险

PPP操作指南将PPP项目执行阶段细分为项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付以及中期评估等4个环节。社会资本 (或项目公司) 负责PPP项目融资工作。公共服务领域需要投入大量的资金来建设基础设施, 市场化融资方式能够有效解决资金不足问题。政府引入PPP不仅可以缓解政府财政压力,而且还有利于分解政府承担的风险。作为PPP项目的主要发起人, 政府需要支付一定的项目资金, 必要时会采取减免税收、设立PPP项目奖补资金等方式给予支持。关于政府支付的财政资金问题, 在合同文本中就有明确规定, 一旦合同签署结束,PPP项目进入执行阶段, 政府方应当遵循“契约精神”,立即支付相应的财政资金。但是, 这里仍然存在部分政府官员延迟支付甚至不予支付财政资金等行为, 在无形中增加了PPP项目的融资风险, 违背了PPP“风险共担”原则, 这有可能迫使社会资本方为节约时间成本、降低风险只能选择向政府官员行贿, 或者政府官员挪用、贪污财政资金致使PPP项目失败。例如, 在辽宁省沈阳第九水厂项目中,政府方承诺的高回报率使得沈阳自来水总公司支付给沈阳第九水厂的水价高于沈阳市平均供水水价, 自来水公司所造成的严重亏损本应由政府财政填平, 但是市政府没有给予任何财政补贴。“沈阳水务黑幕”在很大程度上是与地方政府陷于腐败密切关联的。[6]PPP项目奖补资金是为了调动政府和社会资本参与PPP的积极性以及拓宽基础设施建设投融资渠道而设立的, 它主要包括项目前期费用补助、运营补贴以及相关的其他支出, 由财政部门负责奖补资金事项的申报、初审以及拨付等工作。因此, 财政部门官员在很大程度上能够决定PPP项目奖补资金的去向, 可以在PPP项目奖补资金申报和审核环节为寻租社会资本创造便利。

在PPP项目执行阶段, 政府需要定期监测PPP项目产出绩效指标, 然后依据实际绩效调整政府支付机制与PPP项目定价和调价机制。PPP项目服务价格的确定既要考虑到社会公众的需求, 又要兼顾到社会资本的利益。合理的定价能够激励社会资本降低生产成本、提高运作效率;科学的调价机制能够实现政府引入PPP“优势互补、保证公共利益最大化”的目标。目前, 我国PPP项目定价方式包括听证定价、政府统一定价以及政府方和社会资本方博弈定价3种类型, 现实中一般会采用政府统一定价方式。在监督机制缺失的情况下, 政府有可能违背公平效率原则,偏离PPP项目应以公共利益为导向, 制定了有利于寻租社会资本的PPP项目服务价格, 结果使得社会公众利益受损, 公共服务供给效率也未必得到改善。

社会资本在建设和运营PPP项目的过程中, 政府作为监管者, 有责任和义务监督社会资本是否正确履行合同规定的内容。在委托代理关系中, 虽然签订契约可以激励和制约代理人行为, 但契约本身并不能涵盖所有未来可能发生的情况, 因此也就不可能在任何情况下都能做到制约代理人行为。契约的不完备为代理人追求个人利益提供了可能。[7]诺贝尔经济学奖获得者乔治·施蒂格勒提出“政府管制俘虏理论”, 他认为具有特殊影响力的受管制企业, 会针对政府管制者的自利动机进行寻租活动, 由此政府管制者会被受管制企业所“俘虏”。[8]政府是PPP项目的监管者, 社会资本是被监管的对象, 政府的监管结果对社会资本的利益得失具有直接影响。为了掩盖PPP项目执行中存在的不当行为, 社会资本可能会向政府官员行贿以避免被追究违约的法律责任。而政府官员面对利益诱惑时, 未能坚定立场真正将监督职责落实到行动中去, 政府职能重心转变亟待加强。更有甚者, 社会资本可能会打通各种“监督关卡”致使政府监管功能失效甚至成为社会资本非法行为的保护伞。

三、PPP项目存在腐败风险的原因分析

作为一种新的公共服务供给方式, PPP尚未完全根植于我国的社会文化土壤之中, 仍需经过很长时间的适应性成长而趋于完善。政府和社会资本合作, 虽然有利于消除腐败的经济根源,但是并不能完全杜绝腐败行为的发生。究其原因, 比较突出的有以下几个方面:

(一) 政府职能转变相对滞后

“职能是政府的核心要素, 是政府角色定位的集中体现”。[9]随着社会主义市场经济的建立与完善, 我国政府应注重由经济建设职能向社会管理职能转变, 实现由“全能型政府”向“服务型政府”转变, 这既是我国政府职能转变的核心,更是适应社会经济发展的必然要求。为了匹配我国政府职能转变的现实需要, 积极探索和践行以公共服务职能为导向的治理模式成为当务之急。政府应该将职能转到创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会正义上来。[10]但在目前, 从总体上来看, 我国政府职能转变滞后于社会主义市场经济的快速发展和政府自身的现代转型, 行政管理体制仍存在许多与社会经济发展不相适应之处, 这不仅制约经济体制改革的深入推进, 更成为滋生腐败风险的体制性原因。一方面, 政府对自己在市场经济中所起的作用以及扮演的角色认识不清, 面对利益诱惑很容易在思想道德上丢失防线, 政府官员可能利用行政力量干预市场经济运行, 以致构成失职渎职、权钱交易等严重后果的腐败风险。另一方面, 政府易忽视公共服务与社会管理职能, 在政策制定、制度保障以及对市场主体的引导扶持、监督制约等诸多方面的服务未落到实处。PPP项目采购阶段, 政府官员利用行政权力在招投标环节为寻租社会资本设置特殊标准以帮助其顺利中标;PPP项目执行阶段, 政府官员对寻租社会资本的监管未能真正落实甚至庇护其不法行为。政府职能转变滞后不仅破坏了市场竞争的公平性, 违背了PPP核心价值目标, 更为严重的是, 它所带来的权力滥用与腐化侵蚀了社会公平。

(二) 市场竞争机制大致缺失

竞争是市场经济的核心机制, 是有效配置资源的实现方式,是促进经济社会活动高效廉洁的助推剂。在社会主义市场经济中, 鼓励竞争、规范竞争、建立竞争机制, 对于激发市场活力、建立和完善现代市场经济体系具有重要意义。我国政府引入PPP的目的就在于通过借助市场竞争机制, 实现公共服务供给社会化、市场化, 以改进公共服务供给方式,为公共服务领域注入技术、效率等活力因素, 从而提高公共服务质量和供给效益。然而目前, 我国公共服务市场化尚未建立起完善的市场竞争机制, 缺乏公平、公开、公正的市场竞争规则与制度。针对市场竞争标准、竞争条件以及竞争范围等问题, 并未做出较为明确的规定,因此在实践过程中, 市场竞争机制缺乏可操作性, 也就无法发挥其应有的作用与效果, 结果使得PPP采购阶段公开招标相对较少,非竞争模式普遍存在。[11]正因为不完善的市场竞争机制, 政府官员才有机会利用职权在资格审查环节建立不必要的审查条件来限制部分社会资本竞标, 在PPP招标环节依主观意愿设置特殊的招标门槛, 甚至提前向寻租社会资本泄露招标信息。PPP本欲为引入竞争机制以提高公共服务供给质量和效益, 却因市场竞争机制几近缺失而成为滋生腐败的温床。

(三) 信息公开机制不甚健全

PPP从前期准备到中期实施再到后期运作, 每一阶段都涉及众多信息。PPP项目信息公开透明对于保护公众利益、实现物有所值必不可少。因为PPP项目的大量投资来自于政府的财政支付, 并且很多PPP项目采用居民付费模式 (比如污水处理、垃圾焚烧等) , 社会公众对PPP项目的可行性、有效性以及实施状况等基本信息享有知情权、表达权和监督权, 而信息的公开透明是保障这些权利的重要途径。PPP项目投资大、回报周期长、利润率低等特点要求政府必须提升监管水平和实效, 确保社会资本按照合同正确履行自己的职责, PPP项目的公开透明则是实现有效监管的基础。[12]一旦信息公开落到实处, 社会资本会接受来自社会各方的监督, 迫使社会资本提供优质的公共服务以保护公众利益。虽然信息公开已成为一种潮流与趋势, 但是从PPP实践过程来看, 仍然存在信息公开的内容简单、信息更新速度缓慢、信息公开时间较短等问题, 极易造成社会公众与政府之间、政府与社会资本之间信息不对称, 从而诱发机会主义行为和道德风险。在PPP项目中, 政府官员由于暗中操作, 可能在招标信息公布之前就已确定好中意的社会资本, 因此, 在发布招标信息时并未完全公开或者公开时间不长, 这样可使获得招标信息的社会资本只占少数, 或者有其他社会资本获得信息也会因为信息不完全而处于竞争劣势地位。事毕, 即使向相关政府部门提出质疑投诉仍无法得到正面回应。合同签订之后, 社会资本的“逐利性”驱使他们隐藏自身真实信息, 在提供公共服务时存在粗制滥造情况, 而政府作为监控者, 由于信息技术条件和专业化水平的限制, 掌握的信息往往是不全面的, 很容易受制于社会资本。[13]由此可见, 信息公开机制不健全, 不仅造成行政权力的滥用和社会资源的浪费, 还使得政府和社会资本的合作流于形式, 甚至损害社会公众的利益。

(四) 监督机制不合理

孟德斯鸠曾说过, “一切有权力的人都容易滥用权力。”[14]公共权力如果不被监督和制约, 极易走向腐败。PPP的引入使得政府职能从公共服务的生产者、提供者转变为PPP项目的监管者, 负责监督PPP全生命周期的整个过程。然而在我国, 尚未形成一套科学、完整的PPP监督机制。首先, 监督主体合力不足。PPP监督体系不健全, 因此对政府和社会资本合作没有形成全方位、多领域监督, 致使某些环节存在腐败行为的风险。一方面, 政府的内部监督包括行政、审计、财务等部门监督, 由于存在部门职能交叉、职责划分不清等状况, 在行使监督权时易受到多方面掣肘;另一方面, 我国现行的PPP监督机制比较注重行政部门的内部监督, 而社会监督、专业监督等外部监督力度不够。在PPP项目服务定价环节, 本应采用社会听证会方式听取社会各方人士意见, 却因外部监督体系不完善使得听证会流于形式或采用政府定价等方式, 这容易导致监督的中立性和时效性不强, 有可能促使政府利用行政力量来规避自身责任与义务。有些政府官员还存在与社会资本方的千丝万缕联系, 利益往来使得监督乏力, 易滋生腐败。其次, 监督内容不明晰。明确的监督内容是监督达到预期目的的前提条件。但是我国PPP监督内容:磺, 有关PPP服务质量标准、服务成果评价标准、公众满意程度、工作绩效等方面未做出明晰的监督细则, 由此所带来的主观随意性为寻租腐败提供了可能。在PPP项目的绩效监测、中期评估环节, 政府需要定期监测PPP产出绩效指标以及社会资本履约情况。政府监督人员可能利用监测内容:磺逦白馍缁嶙时咎峁┓奖, 以掩盖寻租社会资本在PPP执行阶段存在的不当行为或评估不合格状况。最后, 缺乏专业化监督队伍。公共服务涉及面广、专业性较强, 政府监督人员的知识储备尚不能适应PPP监督需求, 使得政府官员极易受制于社会资本, 甚至被社会资本所“俘虏”。[15]

(五) 法律体系不完善

我国正在建设法治国家, 有法可依是社会主义法治的基本要求。完善的法律体系, 不仅为市场经济活动营造公平、合理的竞争氛围, 更是能够有效地杜绝腐败行为发生。然而, 目前政府和社会资本合作领域的法律体系存在一些问题, 成为腐败行为发生的漏洞。首先,我国在政府和社会资本合作领域缺少综合性立法, 现行的法律法规又存在内部协调不一甚至相互冲突状况。相比域外发达国家和地区在该领域有相对完善的立法, 我国现行的政府和社会资本领域的法律法规以地方性法规、部门规章、条例、指导意见等形式出现, 法律层次较低、权威性和力度不足, 且这些法律法规的指导性、原则性较强, 可操作性、稳定性较弱, 因此, 缺乏对PPP的规范流程、采购方式、绩效评估、监督管理等方面法定条文的明确规定, 以致PPP项目采购和执行阶段的任一环节都有可能发生暗箱操作、权钱交易等非法行为, 从而造成PPP腐败风险的加大。近年来PPP项目的投资力度加大, 各地区PPP项目进行得如火如荼, 现有的法律政策已不能适应PPP项目的快速发展, 加快PPP立法脚步已成为当务之急。其次, 行贿犯罪的处罚力度不够。若相比于行贿所获得的收益而言, 处罚措施并不能使社会资本忌惮,这在一定程度上为腐败风险的滋生提供间隙。社会资本选择在PPP项目招标之前向相关政府人员行贿, 是在权衡利益得失并认为行贿所得利益大于行贿犯罪处罚损失之后所做出的理性选择, 政府官员收受贿赂、滥用职权等行为很有可能会给PPP项目造成重大失误或经济损失。PPP项目投资巨大, 事关民生, 亟须通过法律制度来预防职务犯罪, 加大行贿犯罪的处罚力度。

四、PPP项目腐败风险的防范

各级政府在积极推行PPP模式的同时, 其潜在的腐败风险应该得到足够关注与防范。通过对PPP项目存在的腐败风险以及腐败风险存在的原因分析, 探索有效防范其腐败风险措施以提高反腐败的前瞻性、主动性, 达到未雨绸缪的效果。

(一) 加快政府职能转变, 建立公平合理的市场竞争机制

转变政府职能是建立健全市场经济体制的重要内容, 也是防范腐败风险、建设廉洁政府的客观要求。因此, 加快政府职能转变, 完善抑制腐败风险的市场化制度,充分发挥市场在公共资源配置中的决定性作用。

首先, 厘清政府责任, 强化政府公共服务与社会管理职能。在政府和社会资本合作过程中, 政府作为PPP项目的主导者、监管者, 其职责主要表现在为社会资本创造良好的发展环境、提供相关的政策制度以及财政资金保障, 一般包括激励措施的具体细则、财政补贴的及时发放、PPP项目服务标准的明晰、PPP服务价格确定应征求多方建议、PPP项目绩效监测与评估的公开公正等。政府必须以公共利益为导向和旨归, 强化政府公共服务和社会管理职能, 加快实现服务型政府的转型。只有这样, 才有可能降低寻租的可能性、堵塞权钱交易的渠道, 使腐败风险得到有效防范。

其次, 建立公平、合理的市场竞争机制。事实证明, 腐败行为的滋生蔓延正是因为现代市场经济体制不够完善, 公平、合理的竞争机制尚未形成。因此, 当前最重要的是完善市场体制、营造公平竞争的市场环境以铲除滋生腐败风险的温床。具体而言, 政府应放宽竞争条件和竞争范围,鼓励更多社会资本参与公共服务供给。在PPP项目资格审查环节, 依据公平、公开、公正原则对有意愿参与竞标的社会资本进行资格预审, 选择资质状况良好的社会资本参与竞标;在PPP项目招投标环节, 通过规范竞争、公平竞争最终确定符合条件的社会资本方。

(二) 构建完备的信息公开机制

阳光是最好的防腐剂。构建完备的信息公开机制, 促进PPP项目运作公开透明, 减少信息不对称, 是防范PPP项目腐败风险的重要途径。

首先, 完善PPP信息披露制度。推进PPP信息披露制度建设对减少“制度漏洞”所造成的寻租腐败有着重要意义。信息披露要遵循“及时”“主动”“全面”原则, 不仅要公开PPP项目基本信息、政府财政可承受能力评估报告、招标人信息、招标程序、PPP合同及相关协议、绩效报告、审计报告等, 而且还需要对信息公开的时间、期限等做出明确要求, 保障信息披露的每一个环节透明化。信息越是透明, 社会公众越是了解权力的行使过程, 违法操作、以权谋私的概率也就越小。

其次, 建立质疑投诉制度。为确保PPP项目信息公开的有效性, 建立质疑投诉制度必不可少。[16]PPP项目信息公开, 社会公众可以在了解相关信息的基础上针对PPP运作过程中存在的问题提出质疑甚至投诉, 而政府的回应性要求必须设置明确的回复程序。PPP项目信息公开可通过调查取证等多种方式对投诉情况进行监察, 如若投诉问题确实存在可依据具体情况做出回应并采取相应的措施。从某种程度而言, 质疑投诉制度的建立可有效遏制PPP项目中腐败行为的发生。

最后, 强化PPP信息公开的技术支持。有效的信息通讯技术支持是推进政务公开和提高行政效率的助推器。特别是在互联网信息时代, 它可避免技术落伍导致的信息不对称而出现的寻租、创租、抽租等腐败行为。鉴于此, 推动PPP信息公开技术的发展是当前所要解决的重要问题。一方面, 推动“互联网+PPP”运作平台建设, 实现政府、社会公众和社会资本之间高效、便捷的信息交流;另一方面, 培养专业化的信息管理人才以适应政府信息公开网络化的需求, 推进阳光PPP项目的发展, 减少腐败行为产生的机会。

(三) 建立健全PPP监督机制

PPP项目监督机制建设是一个系统工程, 需要分阶段稳步推进。国内外实践经验表明, 公共服务市场化监督体系越完善、监督力度越大, 其防范寻租腐败的成效越大。基于此, 我国PPP监督机制可从以下几个方面进行完善:

首先, 明确监督主体责任, 构建完备的监督体系。建立和完善PPP项目监督体系迫切要求明确界定监督主体责任、强化内外部监督协调机制。政府职能部门或承接主体对PPP项目活动的各环节需进行日常性、自主性监督, 自主性程度不高就有可能在双方或多方博弈过程中被监管对象所左右, 难以真正发挥监管功效。与此同时, 立法监督、公众监督、专业监督等外部监督应发挥主体功能和驱动作用积极推进内部监督, 以形成强有力的监督合力、及时发现腐败行为, 形成不敢腐的监督机制。

其次, 细化监督内容。监督主体应对PPP项目实施全生命周期的动态监管办法, 对项目的申请、立项、招标、订约、评估、反馈等每一环节进行细化并制定相应的监督内容, 尤其是PPP项目的服务标准、绩效指标以及评估指标, 政府需要进行科学、合理量化以保障监督有据可循, 防范监督人员利用文本内容不明细进行“暗箱操作”。

最后, 加强监督专业化队伍建设。监督的专业化程度直接影响监督效果。监督队伍专业化程度越高, 监督越是能达到预期目的,腐败行为发生的几率将越小。针对我国PPP项目监督专业化程度不能匹配PPP监督需求问题, 应加快推进监督人员专业化培训或引进第三方专业化监督工作。加强监督专业化队伍建设, 要求通过系统的业务学习了解有关PPP的运作流程、政策法规、合同文本等内容, 尤其是针对PPP的项目可行性研究报告、物有所值评价报告、项目服务水平以及财务等具体方面的监督需要进行专业化的培训, 或者可以引进第三方专业化监督机构或组织, 这样能提高PPP监督的专业性、科学性和中立性。

(四) 完善有关PPP的法律体系

在公共服务领域, 引入“市场化”供给模式,必然涉及权力和利益之间的协调。为防范公共服务市场化过程中可能存在的腐败风险, 有必要以完善的法律体系来严格约束和规范政府行为和权力运行。实践证明, 改革须以立法为先导。为此, 我国在大力推行PPP活动时, 必须完善有关PPP的法律体系。

首先, 提高PPP的立法阶位。我国至今尚未出台一部具有统领性意义的《政府和社会资本合作法》, 目前有关PPP的法律依据主要以法规、规章为主。为尽快改变法律制度层面“上位立法不足, 下位规章泛滥”的局面, 有必要进一步提高PPP立法阶位, 制定系统的PPP法以增强其权威性, 从而使政府和社会资本在合作提供公共服务过程中有明确的法律依据。与此同时, 相关部门应依据PPP法及时修订部门规章以及规范性文件, 实现上位法与下位法的衔接与统一。以法律的形式明确规定PPP的操作流程、采购方式、绩效评估与监督管理等内容, 方能有效遏制腐败行为的发生。

其次, 加大对行贿行为的惩罚力度。行贿和受贿同恶相求、相互作用。既要惩治受贿犯罪, 更要加大力度打击行贿行为。许多国外的法律中, 贿赂内容的界定较为宽泛、认定犯罪的门槛较低、经济处罚较重。由此, 可以借鉴西方国家法律治理行贿行为的做法, 增加行贿的经济处罚力度甚至剥夺参与PPP项目的资格, 形成不能腐的法律惩戒机制。

参考文献

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